【作者简介】费梅苹，华东理工大学社会工作系教授(上海 200237)

【内容提要】现行政府主导下的政社结合体制导致社会工作难以在社会治理中发挥出专业优势。在基层政社关系中，由于街(镇)政府的角色和职责，以及在引入社会工作体系后政府职能部门新的行政管理边界的界定及制度安排尚未完成，合作性政社关系的制度基础薄弱，导致政府基层组织和社会工作组织、社会工作者间的关系成为一种行政主导的管理与被管理、行政垄断与资金依附关系，社会工作者被“同化”为行政事务协管员，由此削弱了社会工作服务的独立性和专业性。构建良性基层政社关系是进一步完善政府购买社会工作服务制度的基础和前提保障。

【关 键 词】政府购买服务；社会工作服务；政社关系；社会治理

中图分类号：C916.2　文献标识码：A　文章编号：0257-5833(2014)06-0074-10

一、问题的提出

20世纪80年代以来，针对政府治理和职能转变问题，学界提出了一些新的观念。奥斯本(D. Osborne)和盖布勒(T. Gaebler)提出了“企业家政府”的概念，认为政府的职能应该是“掌舵”而不是“划桨”①；登哈特(Janet V. Denhardt, Robert B. Denhardt)认为政府应该更多的是服务而不是“掌舵”，应该让公民参与政府对公共服务的提供②；彼得斯(B. Guy Peters)在《政府未来的治理模式》一书中提出了政府治理未来发展形成的四种模式③，其核心目标在于强调提高政府行政效率和公共服务质量、降低行政成本。

同时，世界各国政府也开始探索转换管理职能的多种改革途径。其中“在公共部门的创新方案中，建立伙伴关系”成为一种主流的趋势，也成为新型社会治理的核心要素之一④。也就是说，在公共物品和公共服务的提供方面，需要改变政府的单一主体状态，建立起由多种多样的社会组织等社会主体构成的供给体系。基于这样的理念，近些年，政府向社会组织购买公共服务得到了比较大的发展，并已经成为世界各国政府供给公共服务的新模式。

我国自2006年十六届六中全会颁布《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》以来，以制度化、专业化和规范化的目标和方式，全面开展了社会治理、社会服务创新、社会工作专业人才队伍建设等工作，这为我国各地建立政府购买服务制度提供了制度基础和政策支持，“政府购买社会工作服务”成为政府进行社会治理的有益尝试和制度化选择。上海市于2003年构建的预防和减少犯罪工作体系，遵循“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的原则，运用政府购买服务制度，创建了禁毒社会工作、矫正社会工作、青少年社会工作服务体系，实现了社会工作在上海的职业化和专业化发展。深圳市于2007年出台社会工作“1＋7文件”⑤，为深圳社会工作发展奠定了制度基础，为全国社会工作制度建设提供了示范作用。北京市政府也制定了包括《购买社会组织服务项目管理办法》等制度文件，明确了购买服务的方式和工作流程，规范了项目遴选、资金管理、跟踪监督、绩效评估、检查验收等环节的操作方式，确保了政府购买社会工作服务工作的有序进行。各地政府都在不同程度上开展政府购买社会工作服务的制度建设和实践活动。

鉴于各地开展政府购买社会服务工作中出现的一些问题，为了规范和指导这项工作，2012年11月，民政部、财政部印发了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》(民发［2012］196号)。2013年9月《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》颁布。2013年12月《财政部关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》颁布。上述文件为政府购买社会工作服务的方向、指导思想、工作原则、主要目标、主体、对象、范围、程序与监督管理等提出了详细指导意见，使得全国政府购买服务的制度建设有了政策保障和指引。2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对社会体制改革和社会治理制度建设提出了明确的政策目标和要求，提出推广政府购买服务，并要引进竞争机制，通过合作、委托等方式向社会购买事务性管理服务。政府购买服务将成为我国社会治理和管理的一种基本方式。

各地积极探索政府购买社会工作服务的体制和机制，获得了不少有益经验。但总体上说，全国范围内的实践尚属起步阶段，一些地区政府部门一味追求形式上的创新和公共事务中的政绩，缺乏系统性的制度设计和政策支持。一些地区由于社会服务机构数量少、规模小，难以有效建立和实施政府购买社会工作服务制度。政府购买行为“内部化”，社会组织成为政府部门的延伸；购买标准不够清晰、政府责任较为模糊；社会组织缺乏足够谈判能力，购买成为单向度行为；购买程序规范程度较低、合作过程随意性较大等现象较为普遍⑥。

围绕政府购买服务的议题，目前国内学者从政治学、公共行政学、管理学、社会学、历史学、法学等学科视角，从政府购买服务的基本理论、模式、流程管理、购买服务中政府与社会组织关系、法律规制、绩效评估、制约因素、政策设计、责任机制、资金来源、风险防范、困境及趋势、政策建议、国外经验借鉴与比较等方面开展了基础理论介绍和个案经验深描等研究⑦。一些学者认为，自上而下推动的政府向非营利组织购买服务的体制创新，会如何重塑我国政府与非营利组织关系，依然是亟待解决的理论问题。在对不同分析视角梳理的基础上，有研究者提出应当以本土经验为基础，探索一种既能促进不同理论之间对话、又能体现政府在不同情境下权变选择的综合性分析框架⑧。一些学者认为，政府购买服务不仅是政府职能转变的重要体现，更重要的是一项社会治理机制创新。这项机制的形成表现在培育社会组织、引入社会工作、推动社会倡导、公众受益、公众参与社会治理的若干层面和方面⑨。一些学者认为，目前政府购买服务的制度困境是由于政府对社会组织的态度摇摆不定、政治体制改革推进缓慢所致⑩。一些学者提出了政府购买服务运作模型(11)、政府购买服务流程及阶段(12)，等等。

上述研究为我们理解目前政府购买服务制度及其运作提供了有效参考，但围绕社会工作专业化和职业化发展进程来深入剖析政府购买社会工作服务制度的运行状况，分析政府购买社会工作服务制度实施的前提条件，即政社关系失衡问题的相关文献还不够充分，特别是对街(镇)基层政府购买社会工作服务制度的运行及问题研究比较薄弱。因此，探讨如何构建良好的基层政社关系以保障政府购买社会工作服务制度的有效运作，充分发挥社会工作服务在社会治理中的作用，成为本论文的重点。本文以上海市预防和减少犯罪工作中政府购买社会工作服务实践为案例，对上述问题作一分析。

二、政府购买社会工作服务制度及特征：上海市SP区的案例

2003年上海市在预防和减少犯罪工作中开始实施政府购买社会工作服务制度。通过十余年的实践探索，在政府购买服务制度成效、社会工作服务发展、社会组织和社会工作人才队伍建设、政社关系构建等各方面取得了很多有益经验，也显现了许多值得深入研究的问题。本文作者选择上海SP区为研究对象，近几年来对该区社会工作服务过程进行了参与式观察，并于2011—2013年间陆续以问卷和座谈会的方式收集资料，围绕预防和减少犯罪工作体系中的政府购买社会工作服务制度的实施，就政府购买服务绩效、基层政社关系、政府职能转换、社会工作服务等问题，对全区38个街(镇)分管三项社会工作服务的禁毒工作业务主管部门(综治科)、社区矫正和安置帮教工作业务主管部门(司法所)、社区青少年工作业务主管部门(团工委)以及社会工作者进行了调研。本文是这项调研工作的一个总结，着重探究预防和减少犯罪工作中的政府购买社会工作服务制度实施现状、基层政社关系现状，以及对社会工作服务发展的影响。本文数据除特别注明之处，均源自本次调研。

自2004年开始，SP区作为上海预防和减少犯罪工作体系的实践地区之一，由SP区政法委牵头，在全区范围内开展了禁毒、社区矫正和安置帮教以及社区青少年社会工作服务，并实施政府购买社会工作服务的制度。

最初，SP区政府购买服务的运作模式是由上海市政府禁毒办、社区矫正办、社区青少年事务办等市级政府主管部门与三家市级社会服务组织签订统一的政府购买服务采购合同。SP区政府不参与具体的购买服务的委托和协议签订工作，但作为服务工作的项目实施地，则承担政府购买服务的费用，由财政预算支出。按这种运作方式，SP区基层社区中社会组织所提供的禁毒、社区矫正和安置帮教、社区青少年社会工作服务内容，由市级政府部门与市级社会服务组织确定和下派，由此出现了政府购买服务制度实施的人事、经费与服务提供在政府内部，以及政社之间权、责之间的分离。此现状严重影响了政府购买服务的效率。

2007年，为进一步理顺政社关系，创新和优化政府购买服务制度实施中的项目运作机制，SP区把三家社工站从市属社会服务组织中分离出来，独立成立了Z社区服务社，由SP区政法委通过直接签服务合同的形式，向Z社区服务社购买专项社会工作服务。签约的Z社区服务社拥有全区38个街(镇)200余名社会工作者，为社区吸戒毒人员、社区服刑人员、刑释解教人员和社区青少年2万余人提供以恢复和改善其社会功能为主要目标的社会工作服务(13)。

在新的政府购买社会工作服务制度中，政府根据预防和减少犯罪的工作要求，以及街(镇)服务对象数量，提出购买服务的具体任务，包括服务项目的内容、服务数量、预计成效、社会服务组织自身能力建设要求等，提供包括社会工作者的薪酬和基本的服务经费在内的服务购买经费。同时，政府还承担着对社会组织的扶持、服务协调、监管、评估等职责。社会服务组织，作为专业服务的提供者，不仅要完成服务对象的专业服务提供，还要提升其自主运作能力，建设一支专业、敬业的社会工作者队伍。

政府购买社会工作服务制度的实施，要求政府业务主管部门减少对服务对象相关事务的直接管控，培育和提升社会服务组织自主运作能力，实现由行政管理向社会治理的角色转换，促进社会工作服务的专业化、职业化发展。被委托服务机构的选择、服务内容与经费的支出等均由区级政府主管部门控制，一定程度上解决了原先的责权利分离的状况。

从我们的调查结果看，SP区实施新的政府购买服务制度以后，为特殊人群成功推荐就业、推荐学历教育培训、协助申请低保、协助办理劳动手册、协助复学及办理学历证书，也发展了数量庞大的志愿者队伍。一批社区戒毒康复服务项目、社区矫正社会适应性项目、青少年考察教育项目、体验式帮教培训项目、职业适应服务项目有效开展。专业服务的有效开展，使得SP区的药物滥用人员的“经认定已戒断毒瘾三年以上”的巩固戒断率高于市平均水平；社区服刑人员、五年内刑释解教人员当年重犯率低于市平均水平；社区青少年违法情况逐年下降，较好实现了预防和减少犯罪工作的预期目标，为社会稳定做出了贡献。

取得成效的同时，我们也发现，政府购买社会工作服务制度的实施目标并没有同步实现，区级层面的政社关系有了较大改善，但在服务提供地的街(镇)，社会工作者或者社会工作机构与街(镇)业务主管部门的关系仍含糊不清，成为影响社会工作专业化发展的制约因素。为此，我们围绕上述研究目的，对基层政社关系展开了调查，参照制度设计所期望的社会治理体制和机制转变目标，对问卷及调研资料进行了分析，得出了以下一些研究结果：

1.在政府购买服务制度的实施过程中，市、区、街(镇)各级政府组织的角色设计呈倒三角形，街(镇)基层组织的角色职责没有明确，功能基本缺失。

第一，基层政府工作人员并不完全了解由市区两级政府主导推动的政府购买社会工作服务制度的项目要求和合约内容。调研结果显示，非常了解的比例几乎为0；基本了解的约占30％；了解一些的比例约为43％；基本不了解的比例约为18％；一点也不了解的占约9％。对基层政府工作人员进一步的访谈发现，由于现有制度中并没有规定街(镇)的职责，实际运作中街(镇)主管部门对于政府购买社会工作服务制度下项目运作的参与，表现为只是出于“情分”而提供一些办公设施等物质方面的支持，至于其项目运作和社会服务的状况并不了解和关心。

第二，无论在理论上，还是制度设计上，基层政府组织都应该是社区社会服务的实施主体和直接参与者。但在实际的工作运行中，基层政府组织并没有完全被纳入到政府购买社会工作服务制度的运作体系中。调研结果显示，基层政府工作人员中约60％回答已被纳入，约40％回答没有被纳入。通过进一步的座谈发现，街(镇)主管部门仅依据已经提供了社会工作者的办公场所、部分经费等情况回答了已被纳入。当进一步问及对于街(镇)层面的政府购买社会工作服务意愿是否已经被纳入、社会工作者的服务是否反映了街(镇)本地的实际情况和需求、街(镇)政府有否监管和评估服务绩效时，大部分街(镇)主管部门人员的回答是否定的。所以从实际情况看，街(镇)一级的基层政府组织，并没有真正被设计到政府购买社会工作服务的制度框架中。

调查发现，在上海预防和减少犯罪体系的政府购买服务制度的实施过程中，市级政府主管部门担当着制度设计、政策制订、体系推进的宏观管理角色；区级主管部门担当着合约签订、财政拨付、体系落实、实务协调等中观管理的角色；基层街(镇)业务主管部门，仅是“情分”上的支持和参与，并没有被赋予在政府购买服务制度中的独立角色和职责。市、区、街(镇)三级政府在政府购买服务制度中的职责份额呈现出倒三角形的分布。

2.街(镇)政府主管部门对其自身在预防和减少犯罪工作体系中的角色认知模糊，且大多担当管理者和协调者的角色。政府人员与社会工作者对政府应担当角色的认定差异较大。社会工作者事实上沦为“协管员”。

调查发现，街(镇)综治科认为其在预防和减少犯罪工作体系中主要担任了协调者的角色(该项回答占64.5％)。司法所认为其在预防和减少犯罪工作体系中主要担任管理者和业务指导者的角色(两项回答分别占36.1％)。团(工)委认为其在预防和减少犯罪工作体系中主要担任了协调者(38.1％)和协助者(33.3％)的角色。在同一个预防犯罪工作体系下，不同条线的政府主管部门对其承担角色的认知显示有较大的差异。而社会工作者将街(镇)业务主管部门所担当的职能基本上认定为管理者和协调者。

调查结果显示，街(镇)主管部门和社会工作者对政府主管部门担当角色的回答结果差异是非常大的。我们从调研中发现，街(镇)政府部门对于预防和减少犯罪工作体系本身所具有的社会治理、政府职能转换、政社合作、社会工作专业服务等制度要素及其内涵的认识尚不足够。各条线主管部门对于政社合作、政府及社会工作者角色职责及关系等尚未达成基本共识。基层政府部门只强调了社会工作者“协助”的字面定义，没有建立尊重和保障社会工作者发挥独立专业角色和专业技术的管理制度和机制。当社会工作者进入街(镇)开展社会工作服务时，由于制度、机制的缺失，加上街(镇)层面工作体系中已经建立的对“外聘人员”或“协管员”的习惯定位和认知，使得社会工作者事实上沦为“协管员”的角色。

3.基层政府组织与社会服务组织关系疏离，政府与社会工作者是行政体系下的管理与被管理关系。

调查发现，街(镇)政府三个业务主管部门与社会服务组织的联系不多：表示经常联系的约占16％，偶尔联系或者不联系的约占46％。在实地调查中发现的情况是，一些街(镇)分管领导甚至不了解Z社区服务社是什么组织，不了解预防犯罪工作的实际运作是如何开展的。Z社区服务社也很少主动与街(镇)相关部门沟通联系，大部分街(镇)政府部门与社会服务组织的关系疏离，有的几乎没有任何联系交流。

不少街(镇)主管部门领导认为政府部门是管理者，在与社会工作者的关系上是管理与被管理、指导与被指导的关系。业务主管部门大多把社会工作者当做业务工作的协助员，社区高危人群的协管员，按照业务工作的需要指派或者行政安排社会工作者从事行政事务工作的现象普遍存在。

4.社会工作者在基层政府组织中被多头领导和管理。

条块关系是基层社区中开展预防和减少犯罪工作所面临的最复杂的关系。社会工作者在开展专业服务时被多头管理、多头领导的问题非常明显。对政府工作人员的调查结果显示：认为存在对社会工作者多头领导和管理的占77％。社会工作者既受来自“条”线中的市、区、街道(乡镇)三级的政府业务主管部门领导，也经常接受基层政府部门的“块”层面的指令及任务要求。“条”“块”纵横交错的多头指令和管理，常常使社会工作者在服务工作中不知所措，难以专业性地和职业性地开展工作，由此也形成了错综复杂的基层政社关系。

5.在特殊人群的管理服务领域，尽管推行和实施了政府购买社会服务的新制度，但基层政府组织并没有彻底转换其政府职能。

通过对SP区各街(镇)预防和减少犯罪工作领域业务主管部门的问卷调查，比较分析街(镇)综治科、司法所、团(工)委在禁毒、社区矫正、安置帮教和社区青少年服务工作中实际担当的职能，以及社会工作者在禁毒、社区矫正、安置帮教和社区青少年服务工作中实际担当的职能，结果发现基层政府组织对上述工作中所应担当职能及职责的理解是比较模糊的，绝大部分街(镇)业务部门的人员仍持有传统的政府职能观念，并没有因实行新的社会管理制度而转变政府管理部门的职能意识，见表1。

在政府购买服务制度要求下，政府的职责应该主要是服务规划、招投标、过程监管、成效评估、资源协调等。而表1表明：基层政府组织的业务主管部门基本上不清楚在政府购买服务的制度框架下他们所应承担的职能与职责。在实际的调查中，绝大部分的受访者仅仅能列举出一些本主管部门在禁毒、社区矫正、安置帮教和社区青少年服务工作中的具体工作，大部分业务主管部门不清楚政府在新制度体系下的职能与职责。

从38个街(镇)政府部门与社会工作者的分工边界看，认为禁毒工作中政府与社工的工作分工边界清晰的占48.2％；认为在矫正系统政府与社工的工作分工边界清晰的占11.7％，青少年系统仅占4.7％。

6.从社会工作者的服务内容及工作量比重看，三分之一以上为监督管理类工作。

在对社会工作者的各类工作内容占其年总工作量的平均比重(见表2)进行统计比较后发现：

第一，基础性专业社会工作服务占所有工作的平均比重为34％—43％左右，其中青少年条线的比例最高。这说明社会工作者在日常工作中运用专业理念和方法，针对服务对象心理、认知、行为、家庭、社会交往、社会适应等各方面所开展的基本专业服务工作的比例约占了整个工作量的三成到四成。

第二，专业社会工作服务项目占所有工作的平均比重从17.3％—26.9％不等。其中禁毒条线的比例相对最高，且政府部门和社工的回答结果基本一致。矫正社工回答的比例最低，青少年条线的回答居中。大致的结果是社会工作者日常工作内容中约二成在开展项目服务。

第三，基础性管理工作占所有工作的平均比重从24.2％—39.4％不等。其中司法所的回答数据最高，青少年社工的回答数据最低，禁毒条线的数据居中，且政府部门和社工回答的数据差异最小。数据表明，社会工作者的日常工作中有三成多是在从事对服务对象的建档和动态管理等基础性管理工作。

第四，行政性事务工作占所有工作的平均比重从9.7％到15.6％不等。其中数据最高的来自禁毒和矫正社工的回答，且禁毒和矫正社工的回答数据均明显大于综治科和司法所的回答数据。这一调查结果显示，社会工作者的日常工作中约有一成到二成工作量是协助各政府部门开展除专业服务及基础性管理工作以外的事务性工作。这个数据比社工访谈或座谈会上反映的程度要低很多。

从社会工作者的各类工作内容占其年总工作量的平均比重的统计结果看，社会工作者三分之一以上的工作量是投入于服务对象的建档和动态管理工作中；三分之一以上的工作量投入于基础性专业服务中；四分之一不到的工作量投入于专业服务项目之中；五分之一左右的工作量投入于行政性事务中。这个结果显示，社会工作者开展工作的基础性特征是比较明显的。

进一步的调查发现，社会工作者已经有一定的经验对禁毒、矫正、青少年服务对象的多元化需求或者问题给予回应和专业帮助，但其专业服务能力还不高。大部分社工仅会运用个案方法，且对情绪问题的服务比较擅长，大多数社工并没有掌握社会工作的其他专业方法，社会工作者回应多元、复杂服务对象需求或问题的专业服务水平有待提高。

依据上述调查结果，我们初步判断，基层政府主管部门对其在政府购买社会工作服务制度中应担当的职能及职责、治理理念、制度安排、管理机制等的认识是模糊不清的。尽管在上海SP区已实施政府购买服务制度多年，但基层政府组织并未按相应的制度安排转变其行政管理职能及其观念，也没有积极地与社会服务组织建立密切的合作关系。在业务开展过程中，基层政府主管部门始终表现出管理者的角色，把基层社工点及社会工作者视为被管理者，或协助行政部门工作的助理人员，没有视社会服务组织为独立的行为主体，没有形成政社之间的合作关系。这种基层政社关系的职责模糊性、行政隶属和依附性，导致社会工作服务效率受损，政府购买服务制度优势在基层社区难以发挥效果，从而在基层社区的社会治理中出现了政府行政主导下的行政管理与社会治理双轨运行格局。因此“政府实现职能转换，社会服务组织实现职能替代，通过建立政府和社会服务组织协同合作来开展预防犯罪工作体系”的社会治理目标和要求难以完全实现。

三、政社关系割裂的原因分析

尽管在预防和减少犯罪工作体系中，政府希望建立良好的社会治理格局，运用政府购买社会服务的制度安排来完成对高危特殊人群的社会管理。但从SP区的案例中发现，实际的“服务购买”与项目运作过程中，街(镇)基层政府组织在社会工作事务中的行政管理职能基本上没有转换，政府部门与社会工作组织也没有建立起新型的合作关系；在社工组织依附于政府并受政府主管部门管控的机制约束下，社会工作者并未完全专业、有效地开展社会工作服务。

针对这种情况与问题，我们通过实际事例和理论层面分析，认为导致现有制度格局与困境的原因有以下几个方面：

1.政府购买社会工作服务制度及实施办法不够完善。第一，街(镇)是社会服务工作的基本场域，但现有的政府购买服务制度框架中，街(镇)政府部门担当何种角色，其职能与职责是什么，新制度下街(镇)政府业务主管部门在参与社会工作或协调一些事务的流程怎样等等均未明确。第二，在实施政府购买服务项目的过程中，区级政府部门与街(镇)政府部门缺乏有效的沟通与衔接，无论是社工组织的选择、服务项目及内容的确定、资金拨付，还是服务过程和成效的监督评估，均由区级政府部门规定，街(镇)业务主管部门不参与具体的委托过程，也不知晓具体的委托服务内容和合约要求。尤其是各个街(镇)所需服务的对象情况不同，有必要根据不同街镇的情况制定和签订服务合约，但在现有的以区级政府部门主导的委托服务模式下，忽视了街(镇)的服务要求和特点。上海市和区级政法委及相关职能部门已经在推进预防犯罪工作体系中充分发挥了政府主导推动的职责，如提出工作方向和要求、创建和推动社会服务组织的发展、构建基层社会工作的支持性体系建设等。但目前街(镇)基层政府的角色设计是普遍缺失的，并没有从社会治理的流程和机制的角度，明确基层政府的“主导推动”的不同角色和功能，以及相应的职责要求。

正由于上述不同层级政府间在制度设计中功能的“断裂”，造成由上而下倡导的新的社会治理的制度和规则，与街(镇)原有的行政管理机制与惯习在基层街(镇)层面的交错、冲突，行政管理与社会治理双轨制并存，且行政管理成为主导，导致并形成了复杂的社会工作制度环境。

2.在我国整体的政府行政管理体制与机制没有大的变革的情况下，政府购买社会工作服务仅仅是作为特定公共事务管理工作的一种方式创新，或仅仅是一种公共事务项目实施与管理方式的变革，因此，这种新的服务与管理方式，几乎没有改变也难以改变区、街(镇)等政府部门的基本职能和职责。因此，无论是作为委托者的区级政府还是基层街(镇)政府，均没有在政府购买服务制度是改变政府职能与管理体制创新的重要方式的意义层面上去理解，更多的是理解为在既有的行政管理体制和机制下增加一种新的公共项目的运作方式。因此，政府究竟应该把什么职能转换给社会服务组织，如何依托社会工作者的专业服务以替代原有政府职能没有做出整体的制度安排。

由于政府管理职能和方式没有实现转换，那么社会工作者作为制度设计中的职能替代者的角色是不成立的，其独立的专业角色也是不存在的。在这种情况下，政府购买的只是一种人力，或者政府只是通过财政经费支付增加了公共事业中的协助工作人员，而且这个协助工作人员所承担的工作与原来行政工作的边界不清，其所承担的工作没有被赋予明确的职能，其独特的专业资质不被重视和强调。这种社会工作者角色的误读和错位，导致政府购买服务制度所期望的建立政府与社会服务组织协同合作与行动的社会治理目标无法实现。

在我们调查的案例中，在预防和减少犯罪工作体系中实施政府购买社会工作服务制度实际运行呈“双轨制”状态。尽管政府委托社会服务组织承担预防和减少犯罪的工作任务，但同时受路径依赖的惯性，其工作目标和任务仍然以传统的行政管理方式自上而下地、由行政条线指派到基层街(镇)政府部门。受委托服务的社工组织及社会工作者并不以独立的专业精神开展工作，而仅仅是完成政府的工作任务。导致这种状况的深层次原因，是局部的或部分公共事务管理方式的变革难以在整体的行政管理体制中产生成效。

3.政府官员及社会并未真正认识到社会工作服务在公共事务中的作用和意义，社会工作的地位在基层社区没有得到确立。在我们调查的案例中，尽管政府把预防与减少犯罪的工作委托给了专业的社工组织，但在实际工作中，受行政主导的体制和行政考核指标决定，社工组织和社会工作者工作的独立价值并没有得到最终的认可。更进一步的分析，我们认为这种对社会工作价值及意义的漠视，根源还在于政府管理者在对待特殊服务对象的理念尚还停留在管制、严控的层面，与社会工作的目标，即协助服务对象改善和提高社会功能、促进其融入社会的服务理念存在较大的差异。这从根本上难以转变其现有的政府行政管理职能与职责。

4.有效开展社会工作的社会环境和社会工作组织的制度基础有待改善。由于整个社会治理的格局尚在建设中，多元社会主体参与社会服务的时代还未到来。社会服务组织的资金来源单一，对政府行政资源的依赖难以扭转，长期的资金和资源依赖，又造成社会服务组织本身的“二政府”属性萌生，这对社会组织提升其自主运作能力、社会协同能力均有较大制约。在预防和犯罪工作体系中，特殊人群的经济援助、就业、住房保障等生计服务需求程度很高，但社会工作者获取和整合社会资源的难度也很大。社会工作组织及社会工作者的专业服务需要全社会的理解支持和政策制度的支持。目前部分社会工作者本身的专业精神和专业技能的薄弱，也成为影响社会工作服务专业成效的因素所在。这是一个社会系统和社会工作制度环境层面的问题。

四、完善政府购买服务制度和基层政社关系的政策性建议

上文分析政府购买社会工作服务制度中存在的问题及所反映的基层政社关系，最终的目的在于建立现代和有效的社会治理结构与机制。从我们的研究案例中，揭示的不仅仅是如何开展政府购买社会工作服务工作，更进一步需要探讨和解决的是在基层社会治理中如何培育政府职能转换的动力？政社关系互动中的力量失衡现象如何纠正？社会组织怎样成为社会治理格局中的有效力量？但本文限于篇幅，只是从完善政府购买服务制度，并以此转变政社关系从而重构社会治理结构的角度提出一些政策性建议。

第一，政府部门和社会组织需要认识到：引入社会组织参与公共事务核心价值在于建构一个现代的社会治理结构。从这个意义上讲，不论是政府购买服务制度还是其他社会管理的改革措施，我们都不能简单地理解为具体的公共事务项目运作方式的变化，而需要从改变社会治理结构的高度去认识它。

全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中提出：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续工程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”在现代社会，社会治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构要共同参与公共事务。政府并不是唯一权力中心。各种公共的和私人的机构，只要其行使的权力得到公众的认可，都可能成为在各个共同层面上的权力中心。在许多发展中国家，政府正在把原先由它独自承担的责任转移给社会，后者正在承担着原先由政府承担的公共事务责任。也就是说社会治理意味着参与其间的不同社会组织最终形成一个自主的网络。这一自主的网络与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政责任。特别是在具体的公共事务治理过程中，治理的绩效并不简单地取决于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。只有这样，才能动员全社会的资源，建立起多方参与，具有协商性、责任性、透明性、回应性、有效性、公正性、包容性和法治精神的社会治理体制和机制。

第二，完善政府购买社会工作服务制度的有效运作，关键在于促进基层政府的职能转化、构建政社之间的良性关系。就上海市而言，目前重要的是尽快把街(镇)政府部门纳入政府购买服务制度体系中，建立市、区、街(镇)各级政府在“政府购买社会工作服务制度”建设中的职责分工，形成统筹规划、各司其职的管理格局；着重建构政社合作机制，以及社会治理的相关制度和程序。街(镇)政府主管部门则根据本辖区服务对象的需要和工作要求，建立社会服务发展规划，依据规划，把原有行政管理体系承担的职能，通过立项、招投标等形式转由社会服务组织承担，逐步从行政管理向社会管理的体制和机制转变，建立面向服务对象的有效的基层社会治理结构。

第三，成立专门社会服务项目管理机构。为了有效实施政府购买服务制度，建议基层政府专门成立社会服务项目管理机构，专项负责立项、招投标之后项目执行过程的审批、监管、评估等工作，逐步梳理街(镇)政府与社会工作机构及社会工作者的职能分工和角色定位，建立合理的政社关系。

第四，尽快开展面向街(镇)主管部门人员的培训工作，使政府主管部门人员明确社会治理和社会管理的本质是多元主体的多元服务。通过理念创新、管理体制创新，促使街(镇)主管部门认同社会治理的理念、理解政府购买服务制度的基本内容和运作规则，从行为上实现政府角色向有限、有效、服务政府角色的逐步转变。

第五，完善对政府主管部门的考核评估制度。要在现有的考核指标中增加与社会治理相关的考核评估内容，如“政府职能转换情况”、“政府的社会治理能力”等。逐步推进街(镇)政府向有限、有效、服务型政府角色转换。

为了改变政府行政管理体制，全国各地通过政府购买服务的方式进行制度变革，这是一条有效的和稳健的改革路径。我们认为，要实现改革的目的，达到建立现代和有效的社会治理结构的目标，在制度变革的目标取向中，建立开放和合作基础上的政社关系是关键所在。要使政社双方采取积极而有成效的合作，不仅依靠政府的有效管理，同时需要充分调动其他社会治理主体的力量，发挥社会的自治功能，推动建立政府调控机制与社会协调机制结合、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的社会治理网络。只有这样，包括社会工作服务在内的社会组织才能获得更大的发展空间。

注释：

①［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁译，上海译文出版社2006年版，第11—17页。

②［美］珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2004年版，第134—149页。

③［美］B.盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明等译，中国人民大学出版社2001年版，第23页。

④［美］萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第253—254页。

⑤2007年10月25日，中共深圳市委、深圳市人民政府颁布的《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》及相关的7个文件，简称“1＋7”文件。

⑥王浦劬、［美］莱斯特·M. 萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析》，北京大学出版社2010年版，第27—30页。

⑦岳经纶、谢菲：《政府向社会组织购买社会服务研究》，《广东社会科学》2013年第6期。

⑧郭小聪、聂勇浩：《服务购买中的政府—非营利组织关系：分析视角及研究方向》，《中山大学学报(社会科学版)》2013年第4期。

⑨宋国恺：《政府购买服务：一项社会治理机制创新》，《北京工业大学学报(社会科学版)》2013年第6期。

⑩许小玲：《政府购买服务：现状、问题与前景——基于内地社会组织的实证研究》，《思想战线》2012年第2期。

(11)许芸：《从政府包办到政府购买——中国社会福利服务供给的新路径》，《南京社会科学》2009年第7期。

(12)参见何海兵、刘易《政府向社会组织购买服务的经验、问题与对策研究——以上海市卢湾区五里桥街道为例》，《社会学》2010年第1期；康晓光、冯利《中国第三部门观察报告(2011)》，社会科学文献出版社2011年版。

(13)2007年Z社区服务社统计数据。

(14)本文中，基础性管理工作指社工开展的对服务对象的建档和动态管理等工作，着重指服务对象基础资料和动态数据的收集和管理。基础性专业社会工作服务指社工对服务对象提供的基本服务量。即社工运用专业理念和方法，针对服务对象心理、认知、行为、家庭、社会交往、社会适应等各方面所开展的基本专业服务工作，专业服务频度和专业服务覆盖率、服务计划的制定、服务过程的专业性和规范性是该项工作的重要考核指标。专业社会工作服务项目指在基础性专业服务提供的基础上，根据服务对象需要、政府购买需要，以及服务机构工作拓展需要，以项目运作的形式开展的各类专项服务工作。项目的专业性、可行性、适切性、整合性、创新性是考核该项工作的主要参考指标。

(15)矫正社工包括从事社区矫正和安置帮教的社工。